Historien om EU's asylsystem

HISTORIE. Da EF blev grundlagt, var det med fokus på milepæle som samhandel, fri bevægelighed og en toldunion med internt åbne grænser. Men for at realisere det indre marked, blev det hurtigt vigtigt også at forholde sig i fællesskab til de ydre grænser.
Første skridt var Schengen-traktaten i 1985, hvor man vedtog fælles regler for visum, asyl og ekstern grænsekontrol.

På det tidspunkt pressede spørgsmålet sig særligt på, forklarer Martin Lemberg-Pedersen, der er post. doc. ved centret for avancerede migrationsstudier på Københavns Universitet:

»Der kom mange sovjetiske flygtninge, og det lagde et pres på Vesteuropa. Danmark arbejdede i 80’erne med begrebet ’flygtninge i kredsløb’, fordi mange sovjetiske flygtninge tog videre til Danmark, hvis de var blevet nægtet asyl i Tyskland,« forklarer han.

Næste skridt var Maastricht-traktaten, der blev indgået i 1991. Her lagde man en plan for, hvordan asyl og flygtningepolitikken skulle harmoniseres i EU. Der var dog ikke de store ændringer i forhold til Schengen. Udlændingepolitik, herunder asylpolitik, indvandring og grænsekontrol, krævede stadig enstemmighed blandt medlemslandene for at blive vedtaget.

Sideløbende med Maastricht faldt det daværende Jugoslavien fra hinanden, og Vesteuropa stod overfor en menneskelig katastrofe i sit nærområde. 3,7 millioner blev fordrevet af borgerkrigen, og heraf kom 700.000 til Vesteuropa – ifølge Hans Kornø Rasmussens ”Det Danske Dilemma”. Det blev endnu en grund til at sikre mere fælles koordinering.

Landene mister vetoret
Da Amsterdam-traktaten trådte i kraft i 1999, overgik asylpolitikken fra at være et mellemstatsligt til at blive et overstatsligt anliggende. Det betød i praksis, at medlemslandene mistede deres vetoret på alle EU-regler indenfor indvandring, asylog flygtningepolitik.

Med Amsterdam-traktaten blev Schengen fra 1985 gældende EU-lov. Der var for alvor banet vej for en fælles asylpolitik, herunder koordinering af
standarder, ekstern kontrol af grænser og samarbejde med lande uden for EU om behandling af flygtninge i deres nærområder.

En afgørende udvikling i 1999 var, at Rådet blev tildelt en central rolle, og det har siden skabt store praktiske udfordringer, vurderer Martin Lemberg-Pedersen:

»Europa-Parlamentets og specielt Kommissionens forslag om en mere ligelig og solidarisk fordeling af flygtninge mellem EU's medlemslande er ofte blevet skudt ned af Rådet. Men der er blevet oprettet en såkaldt LIBE-komité i Europa-Parlamentet, som i hvert fald formelt set har sikret Parlamentet mere indflydelse end før”.

Seneste aftaler
2003 var en milepæl for EU’s asylpolitik, da Dublin II blev vedtaget – hvilket var en udbygning af Dublin-forordningen fra 1990. Formålet med forordningen, der gælder direkte i landene, var at fastsætte nogle uomgængelige regler for fordeling af flygtninge. Konkret bestemmer den hvilket land, der skal behandle hvilken asylansøgning – det første, personen ankommer til og at asyl kun kan søges i ét EU-land.

Målet med Stockholm-programmet for perioden 2010-2014 var at oprette et fælles område for beskyttelse og solidaritet. Den satte de komplicerede regler i Lissabon-traktaten ind i en handlingsplan, som skulle skabe en fælles politik for medlemslandene.

Programmet understreger solidaritet med de medlemslande, der er udsat for et massivt pres. Det gælder især sydeuropæiske lande som Italien og Grækenland, hvortil et stort antal flygtninge ankommer fra Mellemøsten og Afrika via Middelhavet.

EU har desuden etableret den fælles database for fingeraftryk EURODAC, som blev implementeret i juni 2003, asylstøttekontoret EASO på Malta i 2010 og Frontex i 2004, som arbejder med sikkerhed og grænsekontrol af eksterne grænser. EUROSUR, der gik i luften i efteråret 2013, er et system, der blandt andet samler medlemslandenes kontrolsystemer og kan indføre droner til grænsekontrol.

Til trods for flere årtiers tilnærmelser mod en fælles asylpolitik opererer EU-landene de facto stadig med 28 forskellige asylsystemer.

Artiklen blev først bragt i NOTAT 1283 'Skal EU være solidarisk om flygtninge?', der udkom 1. maj 2015.