Flere love bag lukkede døre

Helt op til 80 procent af al EU-lovgivning foregår bag lukkede døre i det ellers så åbenhedsvenlige Parlament. Folketingets EU-eksperter advarer de danske politikere om at »løbet er kørt« når et forlig er på plads.
Af Staffan Cahllöf, Åge Skovrind og Erling Böttcher
4. marts 2009

Mere magt til EU-Parlamentet betyder større åbenhed om tingene. Det har i mange år været den almindelige forståelse, uanset hvad man ellers mente om Parlamentet og dets beføjelser.

Påstanden har bare en fejl. Den passer ikke. Jo større indflydelse Parlamentet har fået gennem årene, desto flere sager bliver handlet af bag lukkede døre.

Ifølge en opgørelse lavet af Folketingets EU-konsulent til Europaudvalget i december 2008, blev 64 procent af alle lovforslag behandlet på den lukkede måde i perioden 2004-2007.

I den forrige valgperiode 1999-2004 var det tilsvarende tal 28 procent.

»Det bliver mere og mere lukket. Det er et problem, men det kommer ikke bag på mig at det fungerer sådan,« siger Morten Messerschmidt, spidskandidat for Dansk Folkeparti til det kommende EU-valg og medlem af Folketingets Europaudvalg.

Socialdemokraten Dan Jørgensen kan til gengæld ikke se problemet:

»Jeg er for al den åbenhed der kan findes. Men hvordan kan vi finde de nødvendige kompromisser hvis forhandlere ikke må sætte sig sammen? Jeg vil gå så vidt som at sige at hele Parlamentets indflydelse er bundet op på at vi kan lave de her forhandlinger,« siger han.

»Den lukkede måde«

Faktisk forekommer lukket lovgivning i helt op på 80 procent af Parlamentets vedtagelser hvis man indregner to forskellige måder som den politiske proces kan kortsluttes på – ved 'førstebehandlingsaftaler' og ved 'tidlige andenbehandlingsaftaler'.

Det blev påpeget for Europaudvalget i en note fra februar 2008.

I praksis betyder det at repræsentanter for Parlamentet, Rådet (EU-landenes regeringer) og Kommissionen laver en politisk aftale og skyder en genvej i en ellers lang og snørklet proces.

Hvis de tre parter kan blive nogenlunde enige, så kan behandlingen af et lovforslag afsluttes allerede ved den såkaldte 'første læsning', når Parlamentet første gang stemmer om et lovforslag.

Egentlig skal Parlamentet i de fleste tilfælde behandle lovforslag to gange; den anden gang efter at Ministerrådet er kommet med sit første bud.

Tre trin bliver til et

Og endelig er der også mulighed for en omgang med tredje behandling – med indkaldelse af et særligt forligsudvalg – hvis der opstår store holdningsforskelle mellem Ministerrådet og Parlamentet.

Den 'lukkede måde' kortslutter lovgivningsprocessens to eller tre trin, til et enkelt. Måden som det gøres på har fået et eget navn: Der bliver afholdt supplerende trepartsmøder, populært kaldet triloger.

Når en trilog fører til en politisk aftale, vil den blive stemt igennem i Parlamentet. Det sørger Parlamentets repræsentanter i trilogerne for. De forskellige synspunkter som de folkevalgte i Parlamentet har givet udtryk for, har hun eller han så taget højde for i aftalen med de to andre institutioner, Rådet og Kommissionen.

Derefter vil forslaget efterfølgende kunne vedtages som et såkaldt a-punkt helt uden debat i Ministerrådet.

Hurtigt, nemt og gesvindt. Så hvad er problemet?

Aftalt spil

Folketingets EU-konsulent Peter Juul Larsen gav svaret i sin note til Europaudvalget:

»En politisk debat mellem de forskellige partier/grupper i Europa-Parlamentet, som det forventes af et parlament, kan næppe undgå at blive påvirket, hvis der foreligger aftaler endnu før den offentlige behandling starter.«

Sagt lidt mere kort og brutalt: Debatten bliver et spil for galleriet. Men trilogerne skubber også de nationale parlamenter ud på sidelinjen.

Folketingets Europaudvalg som skal give mandat til danske ministre op til et rådsmøde, kan mene hvad det vil. Det får bare ikke nogen betydning.

EU-konsulenten Morten Knudsen beskrev det således i den seneste note til Europaudvalget om sagen:

»Hvis der først er indgået aftale på en trilog, er løbet kørt. Aftalerne kommer ikke til debat i Rådet, men vedtages, som vi har set som a-punkter, da man ikke længere kan ændre på forslaget uden at bryde sin aftale med Parlamentet.«

Muskler at spille med

Der er to grunde til at Parlamentet, som ellers gerne slår til lyd for indsigt og åbenhed, vælger at gå med til lukkede møder hvor der laves bindende aftaler.

Den første grund hænger sammen med at det er nemmere for Parlamentet at få sine krav igennem ved den første behandling (eller i EU-sprog: 'første læsning') af et lovforslag. Her er det nemlig tilstrækkeligt at samle et simpelt flertal, det vil sige mindst halvdelen af de fremmødte for at få stemt ændringsforslag igennem.

Når, eller hvis, en sag kommer til andenbehandling, skal der derimod mobiliseres et absolut flertal, det vil sige at mindst 393 af alle de 785 medlemmer skal stemme for, (369 af 736 efter valget i juni).

Det er straks vanskeligere, ikke mindst da fraværet i salen ofte er stort – og uforudsigeligt. Men hvis man på forhånd kan sikre sig at en sag afsluttes ved første behandling, så ved Parlamentets forhandlere at de har flere muskler at spille med.

»Fjendsk for demokratiet«

For politikere som selv deltager i forhandlingsmøder, er det også nemmere at indgå kompromisser med politiske modstandere i en mindre lukket kreds, end at følge den lange og mere formaliserede vej; en mekanisme som slet ikke er ukendt i national lovgivning, for eksempel på Christiansborg.

For udenforstående, herunder politikere som ikke selv deltager i trilogerne, og især dem som heller ikke har parti- eller gruppefæller med til trilog-møderne, ser det til gengæld noget anderledes ud:

»Det er virkelig fjendsk i forhold til den demokratiske proces. Du fjerner debatten fra det offentlige rum. I det lukkede rum er der ingen kontrol, offentligheden kan ikke følge med, og processen kan ikke følges af pressen,« siger Hanne Dahl, JuniBevægelsen.

Sofie Carsten Nielsen, kandidat for Radikale Venstre har tidligere været sekretær i Parlamentet. Hun mener ikke at triloger og lukkede forhandlinger er et problem – hvis bare politikerne holder sig vågne nok:

»Med på beatet«

»Det går ud på af få lavet aftaler tidligt i processen for at nå nogle kompromisser. Så gælder det om at man som politiker er med på beatet, fordi reelt bliver positionerne jo handlet af inden en sag kommer på i plenarforsamlingen. Men de betingelser gælder jo også i national politik. Det gælder om at følge med og holde sig orienteret med sin egen partigruppe«.

»Parlamentet er blevet så stort, så nogle gange bliver det nødvendigt med en lidt kvikkere proces,« siger Sofie Carsten Nielsen.

SF's Margrete Auken har en mere usikker tredje holdning til den voksende aftalekultur.

»Jeg er for nyligt blevet gjort opmærksom på det her. Men jeg kan se at der også sker flere uofficielle aftaler mellem Parlamentet og Rådet hvor der bliver taget hensyn til nationale interesser udenom Kommissionen. Hvad sker der så med de fælles interesser, bliver de sat til side,« spørger hun.

På spørgsmålet om det ikke er et paradoks at jo mere indflydelse Parlamentet har fået, desto mere lukkethed i sit eget arbejde, svarer Margrete Auken et lidt tøvende ja:

»Det kan du have ret i. Jeg kan ikke helt gennemskue om sagerne er blevet vanskeligere at følge.«

Indirekte lovgivning

Sofie Carsten Nielsen mener også at udenforstående kan have et problem:

»Jo, jeg kunne godt tænke mig noget mere åbenhed. Europa-Parlamentet bliver nødt til at få lavet et system, så man kan følge hvor en sag står.«

JuniBevægelsens Hanne Dahl tager helt afstand:

»Hvis man mener at det er vigtigt at kunne stille politikerne til ansvar, så er det rigtig dårligt med den indirekte lovgivning, selv om det kan være nemmere at få forslagene igennem på den måde. Du skal stille dig selv spørgsmålet: Er du villig til at give den metode du anvender, i hænderne på din værste politiske fjende? Hvis svaret er nej, så er det ikke en metode, jeg skal bruge.«

Socialdemokraten Dan Jørgensen er derimod en stærk forsvarer:

»Jeg forstår ikke helt præmissen for det spørgsmål – selvfølgelig er det sådan i ethvert parlament at nogen må sætte sig sammen og føre forhandlingerne.

Hvordan havde du forestillet dig at det ellers skulle foregå?

Man kan jo ikke sætte 700 mennesker til at forhandle samtidig med hinanden. Trilogerne foregår ved at ordførerne sætter sig sammen og forhandler. Det ser jeg slet ikke noget problem i. Jo mere de gør det, jo mere får EU-Parlamentet mulighed for at få indflydelse. Men jeg vil da godt sige at det selvfølgelig kan være et problem for de mindre grupper.«

Trilogmøder

Triloger eller trepartsmøder mellem EU-Parlamentet, Rådet og Kommissionen begyndte i 1999 som en helt uformel praksis, men har siden sommeren 2007 været forankret i en bindende interinstitutionel aftale mellem EU-institutionerne. Formålet er at forhandle politiske aftaler på plads om lovforslag. Triloger afholdes i dag, så snart et forslag er fremsat af Kommissionen, og finder sted på alle stadier af lovgivningsprocessen. Parlamentet vil normalt være repræsenteret ved ordføreren for det pågældende forslag og/eller udvalgsformanden.

Læs mere:

Udviklingen af triloger og de aftalebaserede lovgivningsmåder er beskrevet i tre noter til Folketingets Europaudvalg; fra den 13. august 2007, fra den 12. februar 2008, og fra den 11. december 2008 – se www.eu-oplysningen.dk