Gummi-traktaten
Lissabon-traktaten er blevet forsynet med det hidtil største antal elastiske formuleringer der endnu er set i en EU-traktat. De sikrer at Unionen kan udvikle sig, men også at vælgerne ikke vil have kontrol med udviklingen som hidtil.
Af Erling Böttcher
24. december 2007
Først var der den klassiske gummiparagraf som har stået i traktaten siden EF blev dannet i 1957. Den som tillader EU at samarbejde på områder som ikke er nævnt i traktaten – hvis det er »påkrævet«. Siden kom den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik med nogle elastiske formuleringer om at samarbejdet kan udvides hen ad vejen. Senere kom Amsterdam-traktaten som tog hul på samarbejdet om retlige og indre anliggender, f.eks. asyl- og visumpolitik, med en stribe gummiparagraffer.
Og endelig kommer nu Lissabon-traktaten, med flere konkrete gummiparagraffer end i nogen tidligere EU-traktat, og hertil en slags gummiparagraffernes konge, gummiparagraffen over dem alle: passerellen.
Gummiparagraffen over dem alle
Ifølge Lissabon-traktatens nye »passerelle« (se boks) skal statsministrene fremover selv kunne ændre i traktat-teksterne og i vedtagelsesformerne, helt uden at spørge nogen vælgere. I de fleste lande betyder det at statsminister og regering alene træffer afgørelsen, i Danmark skal han dog have mandat af et flertal i Folketinget.
Traktaten udstyrer med andre ord EU’s regeringer med magt til selv at overdrage mere magt til EU. Det kan der være mange fornuftige grunde til, vil nogle hævde, mens skældsordene fra kritikerne hagler ned: Om magtens tag-selv-bord, om uindskrænket fyrste-styre og om magtoverførsel »ad libitum«.
Hvad er en gummiparagraf?
En gummiparagraf er det klassiske folkelige navn for et regelgrundlag, hvor grænserne er upræcise for hvad der kan vedtages under henvisning til en sådan paragraf. Rom-traktaten som oprettede det europæiske fællesmarked i 1957, og alle senere traktater har indeholdt den klassiske gummiparagraf. Det er den som siger at »såfremt en handling fra Unionens side forekommer påkrævet… for at nå et af målene (i traktatens politikker, red.), og disse (traktaterne, red.) ikke indeholder fornøden hjemmel hertil, vedtager Rådet… passende bestemmelser«.
Den lange og fuldstændige sætning genfindes i de senere traktater, og står også i Lissabon-traktatens artikel 352. Meningen er klar nok: Hvis der er noget man gerne vil lovgive om, men mangler retsgrundlag for at vedtage det, kan man i stedet henvise til gummiparagraffen. Der står udtrykkeligt at man alligevel kan lovgive hvis Unionen mener at det er nødvendigt for at nå målene.
Gummiparagraffen var et af stridsspørgsmålene da en gruppe borgere i 1992 lagde sag an mod statsminister Poul Nyrup Rasmussen for at have brudt Grundloven med tiltrædelsen af Maastricht-traktaten. Den danske grundlovs paragraf 20 kræver nemlig at den magt man afgiver til internationale myndigheder som EU, skal være af »nærmere bestemt omfang«. Men kan man sige det når EU-traktaten indeholder en gummiparagraf? Sagen endte med at statsministeren blev frifundet, men undervejs brugte domstolene lang tid på at gennemgå den måde EU hidtil havde brugt gummiparagraffen på, og dommen kom med en løftet pegefinger om at gummiparagraffen ikke bare kan bruges frit.
Nødvendig fleksibilitet
Hvad Lissabon-traktatens »passerelle« angår, så blev den diskuteret i det konvent som skrev EU-forfatningen. Den danske regerings repræsentant i konventet, tidligere EU-kommissær Henning Christophersen, var formand for en arbejdsgruppe om kompetencefordelingen mellem EU og medlemsstaterne.
En del af opgaven var at undersøge om der fortsat skulle være en gummiparagraf. I arbejdsgruppen, og blandt det store flertal af traktatskriverne, blev man hurtigt enige om at det var vigtigt med en vis fleksibilitet. Det er, mente flertallet af Konventet, nødvendigt at sikre EU’s handlemuligheder i tilfælde af nye problemer som man ikke lige har taget højde for i traktaten. Derfor endte EU-forfatningen med flere og mere omfattende gummiparagraffer, i stedet for færre.
8 gummiparagraffer i Traktaten
Generelle:
1. Mulighed for nemt at ændre i Traktaten (»forenklet revisionsprocedure«, art. 48. 6-7 TEU).
Det er den nye artikel i EU-forfatningen/Lissabon-traktaten? som giver statsministrene ret til selv at ændre i Traktaten, uden om de normale procedurer. Ændringen kan både være i traktat-teksterne i hele del 2 af Traktaten (de enkelte politikker) og den kan være i form af overgang fra enstemmighed til flertalsafgørelser (overgang på fransk kaldes »passerelle« og denne nye paragraf kaldes derfor også blot passerellen. I Danmark skal statsministeren blot have flertal i Folketinget for at kunne sige ja til at bruge passerellen.
2. Passerelle når grupper af lande vælger at gå foran (»forstærket samarbejde«, art. 333, TEUF)
Hvis ikke alle lande kan blive enige, er der mulighed for at en fortrop af lande kan gå videre med et såkaldt forstærket samarbejde på et område. Samarbejdet skal »fremme Unionens mål, beskytte dens interesser og styrke integrationsprocessen«, og landene der deltager, kan blive enige om at ændre samarbejdet til flertalsafgørelser.
3. Vedtagelser uden hjemmel (art. 352 TEUF)
At have hjemmel betyder at Traktaten giver grundlag for at EU kan vedtage love på et givet område. Artikel 308 er den gummiparagraf som EU altid har haft, og som altså giver lov til at vedtage love man egentlig ikke har lov til.
Politikker:
4. Fri bevægelighed og opholdsret (art. 21.2 TEUF)
Selv om Traktaten ikke indeholder hjemmel, kan man efter denne paragraf vedtage regler som sikrer »enhver unionsborgers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område«.
5. Sociale ydelser til unionsborger (art. 21.3 TEUF)
Selv om Traktaten ikke indeholder hjemmel, kan man efter denne paragraf vedtage regler som sikrer social sikring og social beskyttelse til unionsborgerne, når de frit færdes og opholder sig på medlemsstaternes område.
6. Udbygning af unionsborgerskabet (art. 25 TEUF)
Selv om Traktaten ikke indeholder hjemmel, kan man efter denne paragraf vedtage regler for »at styrke og udbygge de rettigheder« som unionsborgerne har.
7. Passerelle ved fælles familieret (art. 85.3 TEUF)
Selv om Traktaten ikke indeholder hjemmel, kan man efter denne paragraf vedtage at overgå fra enstemmighed til flertalsafgørelser ved vedtagelsen af fælles regler om familieret.
8. Harmonisering af strafferet (art. 87.3 TEUF)
Selv om Traktaten ikke indeholder hjemmel, kan man efter denne paragraf vedtage regler om harmonisering af strafferet, efter reglerne om forstærket samarbejde hvor der er en generel passerelle til at overgå til flertalsafgørelser.