Et spil Risk om Afrika

I januar vedtog Folketinget en politik for de nye handelsaftaler med bl.a. de afrikanske lande. Hvad kom der ud af det, da budskabet nåede til Bruxelles?
Af Kenneth Haar
21. september 2007

»Det er faktisk ret godt. Jeg tror det bliver den mest u-landsvenlige vedtagelse i noget land i Europa.«

Sådan sagde Steen Gade (folketingsmedlem for SF) om den tekst, Folketinget vedtog efter en ophedet debat den 24. januar i Folketingssalen. Enhedslistens Rune Lund havde argumenteret for »en gratis omgang til Afrika«, og tog skarpt afstand fra de krav til bl.a. de afrikanske lande, som ligger i de nye handelsaftaler, der forhandles mellem EU og lande i Afrika, Caribien og Stillehavet (EPA-aftalerne). Men alle øvrige partier var enige om en kritisk, men mindre vidtgående model for Danmarks bidrag til debatten i EU om de nye aftaler.

Det »uartige« selskab

I deres vedtagelse understregede flertallet i Folketinget at Danmark gerne ser at alle afrikanske lande får fri adgang til EU-markedet. Hidtil har kun varer fra de fattigste afrikanske lande haft fri adgang, dog med undtagelse af ris, sukker og bananer, men det har været dansk politik i fem år at denne ordning skal udstrækkes til at gælde alle afrikanske AVS-lande. Det er også dansk politik at afviklingen af told og andre hindringer for europæiske varers vej ind på det afrikanske marked, skal ske i »et socialt og statsfinansielt ansvarligt tempo«. Det betyder at der ikke stilles spørgsmålstegn ved om afrikanerne skal skære meget ned på deres told, men at de skal have en så lang tidsfrist som muligt til at åbne deres markeder. De afrikanske lande skal desuden kunne beskytte deres markeder effektivt mod dumping (d.v.s. salg under produktionsprisen) af landbrugsvarer. Endelig ønsker Danmark også at styrke det regionale handelssamarbejde mellem de afrikanske lande, og at EU skal indstille presset for at få afrikanerne til at acceptere aftaler på områder, som afrikanerne ikke ønsker at forhandle om, nemlig investeringer og tjenesteydelser.

Men der er langt fra en holdning blandt danske politikere til forhandlingerne med de afrikanske lande. Det er nemlig ikke EU's medlemslande, der forhandler med afrikanerne, men EU-Kommissionen, og kommissionen er ikke forpligtet til at lytte til medlemslandene under forhandlingerne. En ambition om at gøre en stor forskel, er derfor svær at løfte, og kræver meget mere end en holdningstilkendegivelse. Og selvom den danske position ikke stiller spørgsmål ved hovedtrækkene i EPA-aftalerne, adskiller den sig alligevel så meget fra hovedsporet at Danmark befinder sig i det kritiske selskab. Eller som en embedsmand i Udenrigsministeriet udtrykker det: Det »uartige selskab«.

Et spil Risk

Vejen fra Danmark til direkte indflydelse på EU's politik er en kringlet vej, der på nogle punkter kan minde om brætspillet Risk, hvor det handler om at sætte angrebet ind på rette tidspunkt, og ikke mindst at finde allierede blandt de andre spillere. Uden hjælp fra mange andre lande, sker der intet. For at tvinge en ændring af EU's forhandlingslinje igennem, skal der nemlig være kvalificeret flertal i Ministerrådet, hvor landenes ministre sidder.

Men i forløbet siden vedtagelsen i januar i Folketinget har ministrene faktisk spillet en tilbagetrukket rolle. Den danske minister for udviklingsbistand har fremlagt den danske holdning på et uformelt møde i ministerrådet i marts, og resten af spillet har stort set været overladt til embedsmændene. De danske embedsmænd mødes med embedsmænd fra andre lande i artikel 133-komitéen, i AVS-gruppen, og i andre embedsmandsudvalg, hvor EPA-forhandlingerne tages op. Her kan de komme med indvendinger og forslag til Kommissionen på møderne eller på skrift, og kan sikre sig Kommissionens opmærksomhed, hvis de er mange nok. Langt de fleste diskussioner om forhandlingerne er i år blevet afgjort på dette niveau – embedsmandsniveauet. Danmark har kunnet tale med en smule vægt, fordi også en række andre lande er kritiske over for Kommissionens forhandlingslinje. Udover Danmark tæller den kritiske fløj især Belgien, Holland, Luxembourg, Sverige, Irland og Italien, oplyser en kilde i Bruxelles tæt på forhandlingerne til NOTAT.

Gennembrud for dansk prioritet

På en del områder er det så som så med Danmarks gennemslagskraft. Nogle standpunkter falder helt igennem. Det kan ses af en udtalelse fra Ministerrådet den 15. maj, hvor EU stadig insisterer på at de afrikanske lande skal indgå aftaler om investeringer og tjenesteydelser – stik mod den danske position. Der er heller ikke sket nævneværdigt på spørgsmålet om u-landenes mulighed for at beskytte deres markeder mod landbrugsvarer fra EU, der modtager støtte.

Alligevel er Danmark og den øvrige kritiske fløj nået et pænt stykke hen ad vejen. I april meldte Kommissionen ud at alle AVS-lande kan få fri adgang til det europæiske marked, hvis de skriver under på en EPA-aftale. Set med danske briller er det et gennembrud, for netop de afrikanske landes adgang til EU's marked er højt prioriteret, oplyser Udenrigsministeriet til NOTAT.

Tilsyneladende har Danmark også været med til at præge Ministerrådets udtalelse om AVS-landenes, herunder de afrikanske landes åbning af deres markeder for varer fra EU. Denne åbning skal ifølge udtalelsen fra Ministerrådet fra den 15. maj, ske i et »socialt og statsfinansielt ansvarligt« tempo, hedder det med en formulering, der også kan findes i Folketingets vedtagelse.

Samlet kan man konkludere at EU's position er justeret i retning af de danske ønsker. Om det så skyldes embedsmændenes indsats eller andre forhold, såsom kritikken af EPA'erne fra AVS-landene selv, er svært at vurdere.

Succes uden succes

Derimod står det fast at justeringen af EU's kurs endnu ikke har fået de afrikanske lande til at rykke væsentligt nærmere en endelig aftale. Der er kun få og små konkrete fremskridt ved forhandlingsbordet, og mange afrikanske regeringer bruger nu som også tidligere en meget bombastisk retorik over for EPA-aftalerne, der tyder på en grundlæggende modvilje mod en frihandelsaftale, der indebærer at de selv skal åbne deres markeder betydeligt over for varer fra EU. Markedsåbninger afrikanerne selv mener de vil tabe på.

»Jeg ved ikke om der vil være en vinder, hvis vi skriver under på en EPA-aftale under de nuværende omstændigheder, men jeg ved med sikkerhed at Afrika ikke bliver vinderen.«, sagde Amadou Ba, der leder Senegals kontor for internationale forhandlinger, i juli til nyhedsbureauet IPS.

Det er da også de afrikanske landes fælles holdning at hele grundlaget for forhandlingerne burde have været anderledes fra begyndelsen. Det fremgår især af udtalelserne fra Den Afrikanske Union at de afrikanske lande slet ikke ønsker at åbne deres markeder i det omfang, EPA-aftalerne har lagt op til fra begyndelsen, og at lange tidsfrister derfor heller ikke er tilstrækkelig til at skabe begejstring.

»På intet tidspunkt var en EPA, forstået som en frihandelsaftale, det foretrukne valg for AVS-landene. Det var det ikke. Men vi havde ikke noget alternativ«, sagde Mauritius' EU-ambassadør Sutiawan Guness i juli til African Renewal, der udgives af FN.

EPA og vejen til udvikling

Det ser med andre ord ikke ud til at de afrikanske lande er overbevist om – som det hedder i vedtagelsen fra Folketinget – at formålet med EPA-aftalerne er »at fremme AVS-landenes udvikling og fattigdomsbekæmpelse gennem deres integration i verdenshandlen«.

Denne nølen fra afrikansk side bliver nu mødt med et barsk svar. I forhandlingerne er EU begyndt at gøre det forbavsende klart at EU vil forringe forholdene for afrikanske varer på EU-markedet, hvis der ikke er underskrevet EPA-aftaler den 31. december 2007, selvom EU tidligere har forpligtet sig til at tilbyde alternativer, der ikke stiller afrikanerne ringere.

Når det ikke sker, skyldes det næppe så meget europæiske interesser i Afrika. Årsagen er snarere at EU er involveret i et langt større og vigtigere spil Risk: Konkurrencen med USA og ambitionen om at vinde mere ind på markedet i Brasilien, Rusland, Kina og Indien. Indrømmelser til AVS-landene, herunder Afrika, kan give EU problemer i de internationale forhandlinger om handel i Verdenshandelsorganisationen (WTO), og det er det sidste EU ønsker. Også derfor er EU – og også den danske regering – afvisende over for en debat om udskydelse af tidsfristen og om reelle alternativer til EPA-aftalerne. I stedet søger de at overbevise de afrikanske regeringer om at der i virkelighedens verden ikke eksisterer et alternativ. n

Folketingets vedtagelse

»Folketinget understreger, at formålet med økonomiske partnerskabsaftaler med EU er at fremme AVS-landenes udvikling og fattigdomsbekæmpelse gennem deres integration i verdenshandelen. Regeringen opfordres til at arbejde for at:

- toldreduktioner fra AVS-landenes side sker i et socialt og statsfinansielt ansvarligt tempo,

- EU efterlever sit tilsagn om at øge bistanden, herunder at yde øget handelsrelateret bistand til AVS-landene i forbindelse med partnerskabsaftalerne,

- EU kun stiller krav om skærpede regler for serviceydelser, intellektuelle ejendomsrettigheder, konkurrence, investeringer samt offentlige indkøb i det omfang, det tjener AVS-landenes udviklingsinteresser og ønsker,

- AVS-landene effektivt kan beskytte sig mod al dumping bl.a. af landbrugsvarer,

- alle AVS-partnerskabslande tilbydes markedsadgangsvilkår i EU, svarede til »Alt undtagen våben«-toldpræferencerne uden overgangsordninger,

- fremme syd-syd-handel, herunder at give mulighed for, at told på import fra EU afvikles langsommere end mellem AVS-landene i de regionale grupperinger og

- EU lemper sine oprindelsesregler og arbejder for, at OECD-landene gør det samme.«

Vedtaget efter debatten den 24. januar 2007 af alle partier undtagen Enhedslisten