Udenom den nedfrosne EU-forfatning

Kamptropper i Afrika, fælles strafferet, og afskaffede veto-muligheder er på vej selv om forfatningen er kørt fast. De rene magtkampe mellem medlemslandene kan blive vanskeligere at løse.
Af Staffan Dahllöf
1. juni 2006

Centrale dele af forfatningen vil kunne gennemføres selv om forfatningen som sådan forbliver på køl flere år endnu, eller aldrig kommer til at træde i kraft.

Det gælder især på områder hvor EU skal agere udadtil:

• Kamptropper skal hurtigt kunne sendes på opgaver i f.eks Afrika, Kaukasus eller Mellemøsten.

• Politisamarbejde og terrorbekæmpelse skal kunne besluttes med flertalsafgørelser, og ikke som i dag kræve enstemmighed.

• Straffebestemmelser skal lægges fast med flertalsbeslutninger i Ministerrådet, hvor der i dag kræves enstemmighed.

Dette er eksempler på politiske initiativer som enten allerede er taget og i gang, eller, er på vej gennem beslutningsmaskineriet.

Kan selv åbne op

Udover områder hvor der i dag tages forskud på forfatningen, er der forslag fra forfatningen som vil kunne træffes indenfor den i dag gældende traktat – hvis den politiske vilje er til stede.

Det gælder for eksempel beslutninger om at åbne op for de lukkede dele af ministerrådsmøderne, og om at inddrage de nationale parlamenter på en ny måde.

Det vil medlemslandene kunne vedtage uden at tiltræde forfatningen, eller lave en ny traktat.

Hertil kan man også regne initiativer som ikke er EU-anliggender rent formelt, men som vil få en afsmittende effekt på samarbejdet.

Det mest oplagte eksempel er den såkaldte Prüm-aftale – et udvidet politi- og sikkerhedssamarbejde mellem syv af EU's medlemslande, også kaldet Schengen III.

Prüm-aftalen (se NOTAT nr. 1153) følger mønstret fra Schengen-samarbejdet hvor nogle lande danner fortrop og får etableret en praksis som med tiden bliver indarbejdet i hele EU.

Syv danner fortrop

Prüm-aftalen går ud på at deltagerlandene skal udveksle fingeraftryk og DNA-profiler med hinanden, tillade tungt bevæbnet politi at arbejde over landegrænserne, og indføre bevæbnede betjente (air marshals = luftsheriffer) på rutefly, og samarbejde ved afvisning af uønskede flygtninge.

Disse tiltag går alle længere end hvad de 25 EU-lande hidtil er blevet enige om. Prüm-landene – Tyskland, Frankrig, Belgien, Holland, Luxembourg, Spanien og Østrig – kommer her til at sætte turbo på politisamarbejdet, med den udtalte strategi så kan andre lande bare hægte sig på senere.

Blomster, kirsebær og rosiner

Beslutninger som tager forskud på forfatningen, og de initiativer som er på vej, har mange malende beskrivelser. I Danmark hedder det at regeringerne »botaniserer« i udvalgte dele, altså plukker blomsterne ud, englænderne siger »cherry-picking« altså at man plukker kirsebær – og tyskerne plukker rosinerne ud af den nedfrosne forfatning (»Rosinen-pflücken«).

En sådan beskrivelse vil de fleste centrale aktører protestere imod, måske med undtagelse af udenrigsminister Per Stig Møller som efter et uformelt rådsmøde i Østrig i sidste weekend gjorde sig til talsmand for at nogle udvalgte blomster i form af en »slanket traktat« måske er vejen frem.

Det blev flere af oppositionspartierne voldsomt forargede over, selv om Per Stig Møller egentlig kun gentog hvad statsminister Anders Fogh Rasmussen havde sagt siden januar i år – glem de forkromede visioner gå efter de mulige resultater.

Et af mange spørgsmål som opstår med regeringens »resultatstrategi« er hvor meget (eller lidt) som rent faktisk kan gennemføres uden en forfatning, eller ny traktat:

Hvis man ryster forfatningstræet godt og grundigt, hvor mange kirsebær vil der blive tilbage på grenene?

Kommissionens formand JosÈ Manuel Barroso, på dansk visit for to uger siden, pegede på to ting som ikke kan gennemføres indenfor den gældende traktat:

» Det, der bekymrer os nu, er at vi ikke har regler for et mere effektivt afstemningssystem, samt forholdet mellem institutionerne inden for det udenrigspolitiske område,« sagde han.

De rå magtkampe

Marlene Wind, lektor i statskundskab ved Københavns Universitet, siger at nogle af de ting som forfatningen stiller i udsigt kan man godt løse indenfor den gældende traktat – hvis viljen er der.

»Men det kan man så være i tvivl om. Der var ikke opbakning til kommissionens udspil om flertalsafgørelser på det retlige område på weekendens udenrigsministermøde,« siger hun, som mener at der er god grund for flere af medlemslandene at holde fast i forfatningen som en helhedspakke.

»Tyskland har ikke en interesse i at man gennemfører udvalgte populære dele af forfatningen som mere åbenhed, for hvad skal man så sælge til befolkningen?«

Så bliver der kun den rå magtkamp tilbage?

»Simpelthen,« siger Marlene Wind.

Godt i gang

Forfatningsforslaget:

EU skal optræde globalt med én stemme, og kunne sætte militær magt bag ordene.

Relevante artikler omfatter bl a en fælles udenrigsminister (I-28) og udenrigstjeneste (III-296.3), en solidaritetsklausul om assistance ved terrorangreb (I-43), og betingelser for at interesserede medlemslande kan danne en militær fortrop (I-41.6 + III 312; evne til at stille med kamptropper og deltagelse i den fælles våbenagentur).

I gang:

Solidaritetsklausul vedtaget på topmødet i marts 2004 efter togbomberne i Madrid, og inden forfatningen var forhandlet på plads. Foreløbig beslutning i juni 2004 om at udse Javier Solana, i dag ”højtstående udenrigsrepræsentant”, til kommende udenrigsminister. Våbenagentur oprettet i juli 2004, fælles indkøbsregler for forsvarsmateriale vedtaget den 15. maj i år. Beslutning om at starte forberedelser af en fælles udenrigstjeneste truffet i december 2004. EU-militær tilstedeværelse i Bosnien siden december 2004, og på vej til Congo efter beslutning den 27 marts i år.

Både og

Charteret om grundlæggende rettigheder er tænkt som en selvstændig del af forfatningen (afsnit II), og skulle derved få værdi som et juridisk bindende dokument. Det vil ikke kunne lade sig gøre uden vedtagelse af forfatningen eller en ny traktat.

På den anden side har Domstolen allerede noteret at Charteret eksisterer som EU-dokument og henvist til det i retslige afgørelser. Og kommissionsformanden José Manual Barroso har udtalt at Kommissionen kan henvise til de rettigheder som er præciseret i charteret også uden en ny forfatning

Under forberedelse

Forfatningsforslaget: Politisamarbejdet og en fælles strafferet skal fastlægges med flertalsafgørelser. Herved afskaffes den gældende opdeling af EU i tre søjler.

I gang:

Finland, Frankrig og Kommissionen vil afskaffe hele, eller dele af den nuværende søjle III ved brug af en artikel i den gældende traktat. Det vil indebære flertalsafgørelser over hele linjen på RIA-området (Retlige og Indre Anliggender). Regeringspartierne V og K er for, S, RV og SF er delvis positive. Forslag om at ændre retsgrundlaget for politibureauet Europol fra en mellemstatslig konvention til en overstatslig rådsbeslutning. Deadline for vedtagelse januar 2008. Domstolsafgørelse i september 2005 om at EU allerede i dag kan fastsætte strafferammer ved flertalsbeslutninger (sag C-176/03). Kommissionen har fulgt op med forslag om EU-straffe for piratkopiering af mærkevarer. Kommissionen og Østrig på vej med forslag om åbne rådsmøder, og øget inddragelse af de nationale parlamenter i beslutningsprocessen.

Det der står tilbage

Stemmefordelingen i Ministerrådet, indførelse af nødbremse ved uønskede flertalsbeslutninger, oprettelse af en EU-anklager, og beslutningen om mindske antallet af medlemmer i Kommissionen, var nogle af de mere følsomme dele i forfatningen som der blev forhandlet om vinteren i 2003, og foråret 2004.

De rent institutionelle spørgsmål – EU-systemets indbyggende magtbalance – kan der ikke lave om på uden en omforhandling af de gældende spilleregler.

Dette gælder også for den formelle oprettelsen af en fælles udenrigsminister og EU-præsident (fast formand for Det Europæiske Råd – EU´s topmøder) selv om det er mindre kontroversielle forslag.

På den anden side bliver det nødvendigt med nye beslutninger om stemmer i Ministerrådet, medlemmer af Kommissionen og pladser i Parlamentet når antallet af medlemslandet overstiger 27 – det vil sige når tidspunktet nærmer sig for en udvidelse med Kroatien og/eller Tyrkiet.